境外NGO与中国地方政府如何互动？| 政见CNPolitics

图片来源：福特基金会

摘要

中国政府一方面迫切希望通过同境外 NGO 的合作，引进先进的社会管理经验和规范，另一方面又对 “外国势力干预我国内政” 的可能隐患忧心忡忡。

刘冬舒 / 政见观察员

境外非政府组织 （NGO） 在中国的活动总是充满各种挑战。中国政府一方面迫切希望通过同境外 NGO 的合作，引进先进的社会管理经验和规范，另一方面又对 “外国势力干预我国内政” 的可能隐患忧心忡忡。在这种背景下，境外 NGO 在我国开展援助活动时会与当地政府和官员产生怎样的互动及效果，成为一个极为有趣问题。

近日在 《发展社会学》(Sociology of Development) 上刊载的一篇文章，通过研究福特基金会在云南开展的一个消除贫困的试点项目，揭示了这类中外合作项目对当地产生的一系列意料之外的影响。

福特基金会与云南政府的合作计划

1990 年到 1995 年间，福特基金会联合云南当地政府，开展了一项旨在消除贫困的 “云南山地管理计划”。该计划主要针对地方政府的研究机构，为其研究人员介绍 “参与式农村评估” 模式，借以提供必要的调研、检测、评估和研究技能训练。福特基金会希望通过这些训练，让地方政府的研究人员掌握先进的实地调研方法，以使他们可能更好地为当地政府提供切实有效的扶贫政策建议和规划。

这类由外国机构主导的大型项目在当时的中国颇为少见。福特基金会能够成功启动这一项目，也得益于许多因素：该组织长期与中央政府存在合作关系，云南因地处边陲而具有较低的政治风险，福特基金会直接与地方政府进行沟通。这些都是促成该项目成功上马的重要原因。

整个项目的先期培训并非一帆风顺。参与者虽然大多是思想较为活跃的年轻研究员，但对 “参与式农村评估” 模式的理念有诸多质疑。主要的质疑是针对其在农村地区的可行性。许多受训人员对当地农民的 “素质” 表示怀疑，因而质疑福特基金会计划的成效。当然，经过长时间的互动和培训，参与者们最终接受了这一模式，掌握了利用问卷调查等手段自行收集数据、而不是非要依靠不可靠的官方数据进行政策分析的必要技巧。共计 43 名政府人员参与了这项培训，整体效果似乎很良好。

合作计划是失败还是成功？

然而，福特基金会最终不得不承认，“云南山地管理计划” 还是没能达到预期目标。福特基金会原本希望通过培训部分人员，将 “参与式农村评估” 引入中国，最终建立一个全国性的扶贫项目样板计划。然而，大多数受训人员回到各自单位机关后，都没能成功地在本单位推广所学计划。

事实证明，“参与式农村评估” 与中国政府研究机构的传统体系并不兼容，因此在推广的过程中受到了很大阻力。同时，受训人员又大多比较年轻，资历尚欠，没有推广相关计划所必须的资源。在这种情况下，该计划并没能如预想般扩散，最终不得不失败收场。

然而，该项目却在云南当地产生了意想不到的影响。参与者虽然没能推广 “参与式农村评估” 模式，却因为曾接受过境外 NGO 先进的培训而成为当地重要的发展问题 “专家” 和 “权威”。许多参与者借由这次培训机会与福特基金会及其他境外 NGO 建立了联系，并借机为当地引入了许多其他合作项目和资金。而这些国际联系也使得他们在其所在地和单位越发受到重视。

与此同时，他们利用参与 “云南山地管理计划” 的机遇，建立了自己的人脉网络。而该网络又继续扩充，形成了一个以 “参与式农村评估” 模式为核心的参与网络，在扶贫发展领域拥有了越来越多的话语权。这一网络同时使得受训者可以与其他研究机构和大学合作，建立关于 “参与式农村评估模式” 的研究和推广机构，促进各地相关人员的合作，并在一定程度上继续推广该模式。在这种情况下，云南当地对于扶贫项目的观念有了相当程度的改变。原有的 “自上而下” 的模式受到了越来越多的批评，而 “参与式农村项目” 的理念则越发受到重视。

境外 NGO 与中国地方政府互动的启示

可以说，虽然福特基金会的培训项目从整体意义上说，并未成功建立官方推广的扶贫计划模版，但该计划的实施仍然对参与者产生了重要影响。福特基金会的计划为参与者提供了某种程度上的 “权威性”，使他们得以建立自身的资源网络和联系，成为各地扶贫发展项目的活跃参与者和建议者。而 “参与式农村评估” 计划也通过各个参与者继续发展和传播。尽管没有获得官方认可的地位，但它的影响力仍然持续增长。

这项研究揭示的境外 NGO 与中国地方政府及官员的互动方式，对我们很有启发。我们看到，即便失败的合作项目也可能对参与者个人的资源和能力产生重要影响。利用参与中外合作计划所带来的人脉、认可度以及技能，中国地方官员可以发展各自独特的网络，影响当地政策的制定和实施。同时，由于参与者自身的发展，境外 NGO 也可能改变其最初的策略和目标。

在云南的例子中，我们就发现，福特基金会放弃了原本计划建立官方推广模版的策略，转而扶持和支援各个参与者建立和推广地方 NGO 和研究机构。这说明，在中外合作的援助项目互动中，境外 NGO 并非一直处于主导和控制地位，最后产生的实际影响很可能使境外 NGO 改变其策略和目标。这对理解境外 NGO 在华援助和合作项目的发展和互动，无疑具有重要价值。

参考文献

Matsuzawa, S. (2016). A donor influenced by local dynamics. Sociology of Development, 2(1), 51-69.

文字编辑：汪莹

图片编辑：江锦

微信编辑：余莉

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